(Red.),Velferdsstatens transformasjoner(s. 13–27). Fagbokforlaget.

Innledning

Tittelen på denne boken –

– henviser til tre

sentrale og tett sammenvevde dimensjoner ved den nordiske velferdsstatsmodellen, spesielt den norske versjonen. Denne samfunnsmodellen kjennetegnes grovt sett av at offentlige myndigheter har påtatt seg eksepsjonelt

omfattende ansvar for borgernes liv og velferd, spesielt ved hjelp av overføringer og tjenester som reduserer risiko for den enkelte, og som dermed

garanterer en viss form for trygghet. Det offentlige, velferdspolitiske ansvaret innebærer også en ambisjon om – og i relativt høy grad også en faktisk

evne til – å redusere sosial ulikhet (Brandal, Bratberg & Thorsen, 2013).

Begrepet «modell» er dog kanskje ikke det mest presise, siden det gir

et inntrykk av at det dreier seg om et politisk prosjekt med en klar hensikt

og mål. Det er mer fruktbart å forstå velferdsstaten som et eksperiment, og

vende blikket mot det institusjonelle systemet og den politiske kulturen som

har blitt til underveis (Sørensen & Stråth, 1997). En viktig begrunnelse for

denne boken er at begge disse sidene ved velferdsstaten er utilstrekkelig belyst og forklart. Vi tror en større vekt på dette kan bidra til å anskueliggjøre

hva som står på spill i vår tid. Dette spørsmålet er ikke bare relevant for dem

som måtte være opptatt av å ta vare på det dette eiendommelige eksperimen

Velferdsstatens transformasjonerThis work is licensed under the Creative Commons Attribution 4. 0 International License.

To view a copy of this license, visit

https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/

velferdsstatens transformasjoner

tet har skapt, men også for dem som er opptatt av hva som gjør fungerende

velferdsstater mulig (Fukuyama, 2014).

Den første dimensjonen ved den norske velferdsstaten vi er opptatt av

her, er at vi vet overraskende lite om hvordan og hvorfor den oppsto. De

politiske reformene og interessene som drev dem gjennom, er riktignok godt

kartlagt (Furre, 1991; Slagstad, 1998; Halvorsen et al., 2019), men de sosiale

og kulturelle betingelsene dette hvilte på, er etter vårt syn ikke godt redegjort

for, for eksempel hva som lå til grunn for befolkningens tilsynelatende sterke

vilje til å la offentlige myndigheter overta så mye innflytelse over egne liv.

I den norske og nordiske verden er dette paradoksalt, blant annet fordi individuell autonomi har vært et grunnleggende kulturelt fundament så lenge

(Trägårdh, 2008; Vike, 2018). Den tilliten dette uttrykker, står også i sterk

kontrast til dominerende globale tendenser i vår tid. I store deler av den vestlige verden er statsmaktens legitimitet i krise (Fukuyama, 2014). Selv i land

der majoriteten av befolkningen ønsker seg mer velferdspolitikk, forstås statlige institusjoner (demokratiske organer og statlige byråkratier) som inkompetente når det gjelder å håndtere ansvaret det fører med seg. Svært mange

mennesker har sterke grunner til å være dypt skeptiske til staten, og endog

frykte den. Det er ikke tilfeldig at stater ofte oppfattes som dominerende og

ydmykende (Sennett, 2003; Giddens, 1998).

Den andre dimensjonen handler om endringsprosessene som preger

velferdsstaten i vår tid – og konsekvensene av dem. Vi omtaler disse prosessene som transformasjoner fordi vi mener det er grunn til å anta at det ikke

bare dreier seg om justering av en del ulike velferdspolitiske tiltak, men om

strukturelle forandringer. Med dette mener vi både endringer av selve relasjonen mellom offentlige myndigheter og befolkningen, så vel som mellom ulike

deler av befolkningen. Vi er ikke først og fremst opptatt av styringssystemet

her, men av omformingen av de sosiale relasjonene som disse systemene består av. Nøkkelordene er hierarki, personlig avhengighet og konkurranse. Bak

argumentet om at velferdsstaten må gjøres «bærekraftig» og reformer som

endrer offentlige institusjoners virkemåte, ligger en styringspraksis som binder befolkningen til staten og til hverandre på helt nye måter. Velferdsstatens

institusjoner er kanskje framfor alt i ferd med å framtre som et mer entydig

kommandosystem enn tidligere, og i mindre grad som kanaler for artikulasjon av krav og arenaer for forhandling, korreksjon og tilpasning (Vike, Debesay & Haukelien, 2016). Selv om de demokratiske, representative arenaene

14

innledning

ikke er vesentlig endret, kan ikke det samme sies om arenaene for påvirkning

av kommunale og statlige institusjoner som er ansvarlige for styring av ressurser og utforming av tjenester. Offentlige institusjoner etablerer mye klarere

grenser til sine omgivelser enn før, og det er langt vanskeligere å få tilgang til

dem og/eller korrigere måten de fungerer på.

Den tredje dimensjonen ved det vi kaller velferdsstatens transformasjoner, angår spørsmålet om hva som eventuelt kan og bør gjøres dersom

det skulle være interesse for å bevare denne forholdsvis unike samfunnsmodellen. Vi mener det er på sin plass og på tide at dette spørsmålet stilles og

settes i sammenheng med den (etter vår oppfatning) grunnleggende erkjennelse at velferdsstaten handler om en viss type sosiale relasjoner – ikke først

og fremst styringssystem eller politisk ideologi. Framfor alt dreier det seg

om hvilke relasjoner som ivaretar folks opplevelse av å være fri og samtidig

trygge (Stråth, 2017). Disse opplevelsene utgjør de avgjørende betingelsene

for tillit og for viljen til å ofre noe for fellesgodene som velferdsstaten forvalter på befolkningens vegne. Folk flest bryr seg ikke nødvendigvis mye om

hvorvidt tjenester er «evidensbasert» eller om at myndighetene kan legge

fram dokumentasjon på at tjenestene de yter, «virker» for oss dersom de faktisk oppleves som ydmykende og frihetsberøvende. I denne boken undersøker vi dette ved å se nærmere på det som sannsynligvis påvirker dette mer

enn noe annet – kvaliteten på, og tilgjengeligheten til, de offentlige tjenestene

slik dette faktisk erfares blant dem det angår.

På dette grunnlaget spør vi: Hva skjer med befolkningens tillit til velferdsstaten hvis det institusjonelle grunnlaget den hviler på, går i oppløsning? Satt på spissen: Kan et hierarkisk administrativt system erstatte en

samfunnsform som var preget av distinkte former for gjensidighet uten at

den mister avgjørende kvaliteter som for eksempel en solidarisk oppslutning

i befolkningen? For å belyse dette går vi historisk til verks og forsøker å vise

hvordan disse gjensidighetsformene oppsto, hvilken «jobb» de har gjort og

hva som er i ferd med å bli skapt i deres sted.

15

velferdsstatens transformasjoner

Om kapitlene i boken

Kapitlene i boken beskriver endringsmønstre i velferdsstatens tjenester og

kaster samtidig lys over hvordan offentlig politikk, institusjonell utforming

og profesjonelt arbeid i velferdsstatens førstelinje er i ferd med å forandre

seg. Alle bidragene demonstrerer at den norske velferdsstatsmodellen, slik

vi kjenner den, hviler på noen avgjørende forutsetninger som i økende

grad synes å være truet. Truslene kommer ikke primært fra «the usual suspects», som manglende oppslutning om velferdsstaten, svekkede likhetsidealer, manglende økonomisk evne («bærekraft»), ineffektive institusjoner, egeninteresse-orienterte profesjoner og lignende, men fra – kanskje i høygrad uintenderte – konsekvenser av en villet politikk. Flere av kapitlene

i denne boken diskuterer disse forutsetningene kritisk. Kristin Briseid peker

på at universalismen i velferdspolitikken synes å stå for fall, og viser hvordan statlig og kommunal politikk spiller sammen for å redusere og endog

fjerne tjenester til eldre som strengt tatt er lovpålagte. Begrunnelsen for dette

er at kommunen må redusere utgifter og tilpasser seg ressurssituasjonen, og

i denne prosessen tyder mye på at den politiske bekymringen for hva dette

innebærer, viker plassen for den økonomiske pragmatismen. Det er ikke

bare «de svake gruppene» dette går ut over. Som Reiersen og Torp viser i sitt

kapittel, og som også Hems diskusjon viser, er universalismen et vesentlig element i det store politiske klassekompromisset som ligger til grunn for

velferdsstaten. Det er historisk unikt for de nordiske landene at nær sagt

hele befolkningen har sluttet opp om den, og det skyldes at offentlige tjenester har vært ment for alle og på den måten skapt et kollektivt gode. I de

nevnte kapitlene kommer det tydelig fram at denne mekanismen, sammen

med de mekanismene som bidrar til å skape en relativt egalitær lønnsdannelse, er vesentlig i etableringen av politisk fellesskap i det norske samfunnet. Svekkelsen av eldreomsorgen – og i andre offentlige tjenester – bidrar

til å undergrave dette, og det vil være overraskende dersom de delene av befolkningen som ikke lenger opplever at offentlige tjenester er for dem, eller at

de ikke lenger er gode og dekker behovet deres, vil fortsette å slutte opp om

velferdsstaten. Når det blir attraktivt i stedet å kjøpe seg ut, elimineres den

felles interessen som gjør dette politiske eksperimentet mulig å videreføre.

Også kapitlet om folkehelsepolitikk (Fosse og Torp) gir en tydelig antydning om hvordan ambisjonene i offentlig politikk ikke bare reduseres i tje16

innledning

nestene, men også i satsingen på tiltak som i utgangspunktet bidro til å skape

den opplevelse av likhet og fellesskap som gjorde velferdsstaten mulig. Kommunenes folkehelsearbeid er blitt gradvis avpolitisert og leverer ikke lenger

et avgjørende bidrag til å bruke det brede helseperspektivet som redskap til

å redusere økende forskjeller.

Briseids analyse av hvordan tjenester til eldre gradvis gjøres dårligere

i kommunene reiser spørsmålet om hvorfor kommuneinstitusjonen – som

så langt har vært velferdsstatens sentrale drivkraft – ikke gjør seg sterkere

gjeldende for å utfordre former for statlig styring som truer omfanget og

kvaliteten på offentlige tjenester. Hvordan er det mulig at ansvarlige lokale

folkevalgte ikke reiser opprørsfanen når deres forpliktelser overfor lokalbefolkningen ikke lenger kan opprettholdes? Eksemplet indikerer at ideologiske forskjeller blant folkevalgte ikke kan forklare dette, men at grunnene til

at de tar aktiv del i å undergrave lovpålagte tjenester har med institusjonelle

endringer å gjøre. Når de velger å forplikte seg overfor budsjettet snarere enn

overfor oppgaven med å yte tjenester av høy kvalitet på universell basis, er

det selvsagt mulig å forstå, men det innebærer samtidig at den politiske kraften i kampen for retten til tjenester for alle med behov svekkes. Lokale folkevalgte er i økende grad personlig lojale overfor den lokale administrasjonens

tolkning av den økonomiske situasjonen og overfor statlige myndigheters

styring av kommunene. De representerer i langt mindre grad et korrektiv til

og alternativ maktbasis i relasjon til sentralmakten enn funksjon som utførere av bestillinger de har minimale muligheter til å påvirke.

Lignende mekanismer er i spill i utformingen av administrative og faglige ledelsesfunksjoner i offentlige institusjoner. Hauge og Vike illustrerer

en viktig side ved dette i sitt kapittel om kommunalt ansattes innovasjonsarbeid i tjenesteyting til utsatte barn og familier. Arbeidet de gjør for å skape

bedre samhandling mellom tjenestene, styrke brukernes medvirkning og

fjerne barrierer for tilgang (med mer), er bare i liten grad aktivt støttet på

ledelsesnivå; innovasjon foregår som en tilleggsfunksjon som i realiteten er

frikoblet fra administrativ styring og uten forankring i lederes autoritet som

ansvarlige for å foreta valg med hensyn til risiko, forholdet mellom innovasjon og ordinær drift og prioritering. De overlates i stedet ansvaret for

selv å finne ut av hvordan deres (ofte overveldende) ansvar for å yte flere

og bedre tjenester skal gjøre kommunen i stand til å yte bedre tjenester til

flere for mindre ressurser. Dette viser en allmenn tendens i måten ledelse

17

velferdsstatens transformasjoner

og styring endres på i norsk velferdsforvaltning. Ledere er ikke lenger sterkt

forpliktet overfor oppgaven med å løse fundamentale dilemmaer i tjenesteyting, men er mer spesialister i å regulere knappe ressurser, angi generelle

mål, formulere visjoner og forsøke å sikre at reduksjon i tjenestene ikke

framstår som lovbrudd.

Tendenser av denne typen skaper ikke bare sterke spenninger mellom

politikk og forvaltning, men også mellom styring og profesjonelt arbeid – og

dermed også et sterkt press på selve tjenestene. Sundets kapittel illustrerer

dette tydelig med referanse til familieorientert behandling i psykisk helsearbeid. Sundet viser at gode tjenester til familier som sliter, er avhengige av at

fagfolk (terapeuten i dette tilfellet) er lydhøre overfor brukernes «veto». Det

familiene ikke ønsker, må respekteres, og behandlingen er helt avhengig av

tilliten mellom partene – eller «alliansen», som det kalles i fagspråket – og

må nødvendigvis være et samarbeid. Denne innfallsvinkelen synes å bli stadig vanskeligere fordi sentrale myndigheter er i ferd med å standardisere

behandlingen i henhold til en logikk der diagnoser styrer behandlingen og

behandlingsmetoden. Fagfolkenes relasjon til tjenestemottakerne settes dermed i spill fordi deres mulighet til å ta hensyn til den variasjonen de representerer – de ulike behovene de faktisk har – blir overstyrt. Dette bidrar i sin

tur nødvendigvis til at tjenestemottakerne har mindre grunn til å ha tillit til

fagfolkene, som er nødt til å utføre bestillinger som i mange tilfeller vil måtte

få dem til å framstå som rigide og regelorienterte framfor sensitive, lydhøre

og fleksible. Sundet åpner sitt kapittel med å slå fast at opplevelser av rettferdighet er uløselig knyttet til respekten for forskjellighet.

Sundets diskusjon gir oss innblikk i et annet fundamentalt vilkår for den

norske velferdsmodellens relative suksess, og den sterke viljen befolkningen

i Norge har hatt til å støtte politiske partier som går inn for flere og bedre tjenester i likhetens og rettferdighetens navn; profesjonelle tjenesteyteres evne

til å ta hensyn til behovene slik de som faktisk har dem, opplever dem. Det

er unødvendig å ty til romantiserende beskrivelser av profesjonsutøvere i velferdsstatens førstelinje for å understreke dette; det er ikke primært deres

«gode» holdninger som er poenget her, men snarere den funksjonen de historisk sett fikk mulighet til å fylle i velferdsstatens ekspansjonsperiode, som

trenger oppmerksomhet. Fordi profesjonelle tjenesteutøvere svært lenge var

oppsiktsvekkende autonome og underlagt ytterst svak styring, utviklet de en

slags «mellomposisjon» mellom det institusjonelle apparatet de var en del av

18

innledning

(«staten»), og brukerne. Svært få av dem utviklet en identitet som innebar at

de så det som sin oppgave å beskytte statens ressurser overfor en kravstor befolkning med urimelige og potensielt illegitime krav. De så i mange sammenhenger på seg selv som brukernes advokater overfor sin egen arbeidsgiver, og stilte seg bak deres krav om tilpassede tjenester og ble dermed i usedvanlig grad påvirkbare. I Reiersens og Torps kapittel, så vel som i Hems diskusjon om klassekompromisset som ligger til grunn for velferdsstaten, er denne

alliansen mellom de voksende profesjonene og brukerne (og deres organisasjoner) – som ofte også har involvert sterk støtte fra lokale folkevalgte som

identifiserte seg sterkt med ansvaret for bedre offentlige tjenester – sentral.

Det er verdt å understreke at den norske befolkningens syn på offentlige tjenester er langt mer positiv enn i de fleste land. Dette er neppe tilfeldig, og har

sannsynligvis mye å gjøre med at profesjonsutøvere har vært forholdvis tilgjengelige, påvirkbare og faktisk i stand til å tilpasse tjenestene til individuelle

behov uten å søke sine ledere om lov i hvert enkelt tilfelle. Sentralmaktens

behov for å standardisere tjenestene er ikke primært motivert av at tjenestene så langt har vært for «dårlige», men at tjenesteutøvernes autonomi har

truet sentral makt og kontroll. Det er langt enklere å styre offentlige institusjoner ved å standardisere tjenestene, redusere ressursene og sende ansvaret for

kapasitetsproblemene som dermed oppstår, til tjenesteutøverne selv, spesielt

når tjenesteutøverne samtidig kan behandles som personlig illojale dersom

de påpeker at dårligere tjenester skyldes for knappe ressurser. Når argumentet om at problemer av denne typen skyldes ineffektivitet, blir velferdsstatens

politiske fundament – evnen til å dele ansvaret for å realisere veldig omfattende ambisjoner – trivialisert og omgjort til et teknisk problem.

Det norske politiske eksperimentet hviler på et stort og etter vår vurdering interessant paradoks (Vike, 2018). Den norske statsmakten har påtatt

seg et større ansvar for befolkningen enn noe annet land på kloden, samtidig som selve statsmakten lenge har vært relativt svak. Den har svært lenge

vært ytterst desentralisert og preget av en oppsiktsvekkende sterk spredning

av makt, der en myriade av lokale institusjoner har hatt stor selvstendighet

innenfor en felles ramme. I løpet av de siste par tiårene har dette endret seg

dramatisk, og den sentrale staten har systematisk økt sin makt på bekostning av lokale institusjoners selvstendige rolle. En konsekvens av dette er at

offentlige institusjoner er blitt utsatt for et helt annet press enn tidligere for

å prioritere oppgaven med å beskytte egne ressurser overfor overveldende

19

velferdsstatens transformasjoner

etterspørsel. Dette betyr at det innføres formelle og uformelle vilkår for tilgang til tjenestene på en helt annen måte enn tidligere. To konsekvenser av

dette er spesielt viktige. Den første er at ressursene spres på flere og skaper

dårligere tjenester på mange områder, spesielt der brukerne er «ressurskrevende» og mangler sterke allierte. Den andre – som kanskje er enda viktigerefordi den er mer subtil – er at brukerne opplever ydmykelser i sine forsøk på

å få tilgang fordi tersklene er høyere og mistanker om misbruk uvegerlig blir

en del av selve tjenesteytingen.

Sælørs kapittel om «Trygdebeistet» tar dette problemet opp til diskusjon. I hans autobiografiske fortelling er ydmykelsens mange dimensjoner et

gjennomgående tema. Offentlige institusjoners makt blir spesielt tydelig for

oss når de gjør oss små og påtvinger oss en opplevd plikt til å demonstrere

vår verdighet igjen og igjen. Dette kan skje gjennom tilsynelatende trivielle

mekanismer som venting, stadig skifte av saksbehandler, utilgjengelighet og

manglende kunnskap om saken det gjelder, til langt mer omfattende og

destruktive opplevelser som opplevelsen av å bli utmattet av en langtekkelig kamp for å få rettighetene sine innfridd og dermed verken kunne utføre

jobben sin eller opprettholde et normalt daglig- og familieliv. At eksemplet

i Sælørs tilfelle nettopp er NAV, er neppe helt tilfeldig. Kanskje for første

gang i norsk etterkrigshistorie har vi fått en institusjon som har fått i oppdrag å gjøre systematisk ydmykelse til et virkemiddel i å beskytte offentlige

ressurser overfor befolkningens behov og krav. Dette oppdraget er selvsagt

ikke nedfelt i noe offentlig dokument, men er likevel en så direkte konsekvens av måten arbeidslinja og NAVs hierarkiske organisering håndteres på

at det er liten grunn til å bli overrasket eller å anta at myndighetenes egentlige hensikt er å fjerne årsakene til ydmykelsene. En rekke veldokumenterte erfaringer fra andre land viser at problemene NAV har skapt, kunne

vært unngått hvis det hadde vært politisk vilje til det. Dette problemet viser

også til et annet sentralt, kjent paradoks i byråkratiforskning: Intensjonene

blant ansatte i institusjoner som utvikler ydmykende praksiser, er ofte gode

og heroiske, men de institusjonelle mekanismene som følger av lite gjennomtenkte politiske bestillinger, virker likevel systematisk dehumaniserende

uten at de ansatte selv nødvendigvis ser sammenhengen eller makter å gjøre

noe med den.

Det er i denne forstand et nært slektskap mellom Sælørs eksempel og de

øvrige kapitlene i denne boken som tar for seg hvordan relasjonen mellom

20

innledning

politikk, institusjonsutforming, profesjonsutøvelse og relasjoner til brukere

gradvis endres i velferdsstaten. Oute og Glasdam diskuterer for eksempel

hvordan den gode intensjonen om å legge økende vekt på involvering av pårørende i psykiske helsetjenester i realiteten fører til en gradvis overføring av

ansvar der de pårørende selv blir gitt oppgaven med å følge opp pasienten

og opptre som eksperter på hennes/hans situasjon. Rammen for deres diskusjon er blant annet Ove Kaj Pedersens kjente bok

fra

2011. Pedersen viser hvordan velferdsstaten gradvis har dreid den velferdspolitiske orienteringen bort fra satsingen på å kompensere for borgernes

evne til å konkurrere i ulike markeder til å legge avgjørende vekt på å stimulere den individuelle konkurranseevnen. Dette betyr at tjenestene blir mer

midlertidige, kortvarige og målrettede, og at de ledsages av et strategisk mål

om å gjøre tjenestemottakerne ansvarlige for å håndtere sin egen situasjon.

Denne politiske ambisjonen er ikke unik for de nordiske landene, men er en

slags resirkulert versjon av Tony Blairs visjon om «Den tredje vei» i Storbritannia på slutten av 1990-tallet og framover, og som er blitt helt toneangivende i EU etter dette.

Arbeidet med recovery i psykisk helsefeltet gir en indikasjon på hvordan denne type endringer nedfelles i offentlige tjenester til «ressurskrevende»

brukere i Norge. Recovery er betegnelsen på en toneangivende faglig orientering i arbeidet med brukere med utfordringer innen helse og rus som legger

avgjørende vekt på at fokus på sykdom og diagnose kan komme i veien for

de kreftene og det potensial i alle menneskers liv som kan stimulere bedre og

mer meningsfulle liv, om ikke nødvendigvis komplett helbredelse, normalitet og konvensjonelle livsløp. I bidraget fra Karlsson, Borg og Klevan i denne

boken analyseres utviklingen av denne retningen fra dens opprinnelse som

et borgerrettighetsprosjekt (med opphav i USA) og kollektivt opprør mot

stigma, marginalisering og undertrykkelse, til et systemisk press i retning

av individualistisk standardisering. Forfatterne er sterkt bekymret for at feltet i økende grad blir manualisert, instrumentalisert, «mainstreamet» og tilpasset helsebyråkratiets behov snarere enn brukernes. Psykisk helsetjenester

fremstår ofte som formalistiske, vanskelig å nå fram til og ikke rettet mot

enkeltmenneskets ønsker og behov. Som vi har sett ovenfor påvirker dette

også brukernes tillit til fagfolkene de ofte er avhengige av. Skal en borger ha

tillit til en fagperson, må borgeren oppleve at fagpersonen er der for brukeren og ikke er bundet på hender og føtter av andre(s) interesser.

21

velferdsstatens transformasjoner

Når dette fundamentet for tillit endres, og kanskje undergraves, skjer

det ikke minst fordi politiske myndigheter har et langt sterkere behov enn

tidligere for å gjøre velferdsstatens institusjoner – og profesjonelle tjenesteytere som gjør jobben sin der – til redskap for å få bedre resultater, som oftest

på kort sikt. Som Krane og Gullslett viser i sitt bidrag til boken, betyr dette for

skolens del at den blir en slags oppsamlingsplass for reformer som samlet sett

og over tid gir skolen og lærere en mengde selvmotsigende og ikke sjelden

helt urealistiske oppgaver, hvorav enkelte måles systematisk og andre ikke.

Faren for at politikere etterspør forskning som kan legitimere deres beslutninger, og for at makten konsentreres i et ekkokammer mellom forskere og

politikere, er økende. Ved at læreren settes i front for systemkrav som bidrar

til økt stress og press, kan det paradoksalt nok komme i veien for selve relasjonen mellom lærer og elev som jo er avgjørende for elevers prestasjoner.

Som andre vestlige demokratier preges de nordiske land av økende sosiale forskjeller og former for systematisk marginalisering som inntil relativt

nylig framsto som utenkelig for mange og som et brudd med ideene som

ligger til grunn for velferdsstaten. Økende ulikhet har skapt bekymring og

inspirert en rekke politiske tiltak, men har så langt ikke mobilisert noe i nærheten av den politiske viljen som trengs for å gjøre noe avgjørende med den.

Vi mener det er grunn til å la denne erkjennelsen danne et bakteppe for forståelsen av sentraliseringens konsekvenser for velferdsstatens institusjoner

og tjenester. Som vi har vært inne på er det oppsiktsvekkende at velferdsstatens tjenester i mange tiår ble opplevd som frihetsskapende blant store deler

av den norske befolkningen. Hva skal til for at offentlige tjenester ikke innebærer en trussel mot folks verdighet? Spørsmålet er godt belyst i forskningslitteraturen. Det er for eksempel liten tvil om at lokale institusjoner er langt

bedre egnet til å ivareta verdighet enn store, at institusjonell autonomi fungerer bedre enn sentral styring, eller om at tillit til faglig skjønn gir et større

rom for å tilpasse tjenestene til individuelle behov. Videre vet vi at ambisiøse og skiftende politiske bestillinger til tjenesteytende institusjoner ofte gjør

dem dysfunksjonelle, at ledere som gjøres avhengige av andre ledere høyere

opp i hierarkiet, gjør dem mindre forpliktet overfor dem som mottar tjenestene. Det er i tillegg liten tvil om at fagfolk som får et langt større ansvar

for å yte enn det finnes ressurser til, ofte møter liten anerkjennelse fra egne

ledere når de påpeker dette problemet, og at dette har en direkte konsekvens

innledning

eller skape uformelle barrierer for tilgang. Et hovedproblem er at det som

kreves for å skape gode og verdige tjenester, samtidig truer sentral kontroll.

Trusselen om økte kostnader og frykten for potensielt misbruk av tjenester

er de sentrale argumentene for denne kontrollen. Begge deler har en tendens til å skape en sterk, grunnleggende spenning mellom den respekten for

folks behov som verdigheten krever på den ene siden, og den sterkt økende

og systematiske mistenkeligheten mot potensielle «fake needs» som kontrollbehovet skaper på den andre – spesielt blant dem som befinner seg på

beslutningsarenaer på god avstand til brukerne. Gitt at velferdsstatens svære

ambisjoner skaper så omfattende forpliktelser, er det sannsynlig at evnen til

å leve opp til dem i praksis krever en høyt utviklet evne til å dele på ansvaret

på en måte som gjør det vanskelig for én enkelt institusjon og/eller én enkelt

maktinteresse å definere premissene; det gjør det altfor fristende å overlate

kostbart og krevende ansvar til andre med mindre evne til å lukke seg inne

– slik vi for eksempel ser i relasjonen mellom den sentrale staten og kommunene og mellom helseforetakene og kommunene, eller mellom ledere og

(særlig de kvinnedominerte) profesjonene i helse- og omsorgstjenestene og

i skolen. Det norske systemet legger svært godt til rette for at politiske interesser bruker velferdsstatens tjenesteytende institusjoner for egne formål. Det

viser seg for eksempel å være oppsiktsvekkende enkelt å strupe kommunene

og dermed presse tjenesteyterne til å løpe raskere og påta seg mer ansvar – og

samtid innkassere politisk gevinst for «økt effektivitet».

Flere av kapitlene i boken bidrar til å demonstrere dette. Bidragene

som mest direkte retter blikket mot institusjoner som i høy grad lykkes med

å videreføre velferdsstatens tradisjonelle «verdighetslinje», er Auslands og

Andvigs studie av Bastøy fengsel, og Gullsletts og Andvigs analyse av Kirkens Bymisjons arbeid med mennesker med rusutfordringer. Bastøy fengsel

velferdsstatens transformasjoner

etter soning. Men «landsbyfengselet» ser ut til å være under press i velferdsstaten. Bastøy som fengselskonsept har internasjonal oppmerksomhet fordi

man der satser på større frihet og flere individuelle tilpasninger enn det som

er vanlig. Tidligere og nåværende innsatte og ansatte viser et stort engasjement for det de kaller «Bastøysaken». Det finnes en mengde spennende og

innovative ideer til å gjøre fengselet bedre, og å minske gapet mellom fengselsliv og samfunnet utenfor. Forutsetningen for dette er at fengselet makter å opprettholde vilkårene for at de innsatte opplever i praksis at de kan

delta som verdige deltakere, en opplevelse som altså synes å bli et knapphetsgode i en stadig mer sentralstyrt velferdsstat der erfaringene fra førstelinjen

i økende grad må vike som grunnlag for politikk- og institusjonsutforming.

I Kirkens Bymisjons prosjekt «Ut i jobb» får deltakerne mulighet til å bli

kjent med en kontaktperson og veileder som gjør det mulig å utvikle en personlig relasjon som varer over tid. Kontinuitet i oppfølgingen er svært viktig

for mange i denne målgruppa, spesielt fordi mange har erfart at møtet med

det offentlige hjelpeapparatet innebærer å møte stadig nye saksbehandlere

som ikke kjenner deres situasjon, og som ofte gir dem en opplevelse av å bli

avvist og ikke trodd på. Bymisjonens arbeid i tiltaket «Ut i jobb» er et eksempel på tillitsskapende arbeid overfor personer med rusproblemer og fengselsbakgrunn. Mulighetene deltakerne får til å utvikle tillitsfulle relasjoner, gjør at

de tør å gjøre seg avhengige av hjelpenes handlinger; de tar den risikoen fordi

de erfarer at hjelperne i KB er til å stole på. Forskjellen mellom Kirkens Bymisjon og offentlige institusjoner som har som oppgave å yte tilsvarende bistand, kan sannsynligvis forklares med henvisning til det «enkle» faktum at KB kanvelge å prioritere deltakernes egne vurderinger av hva som trengs for å bygge

tillit, snarere enn å levere på standardiserte bestillinger fra politiske myndigheter og ledere som er avhengige av å produsere resultater på kort sikt.

Eksemplet antyder at framtiden for det norske velferdsstatseksperimentet – dersom det har en framtid overhodet – går via en mer systematisk

refleksjon om vilkårene for at offentlige tjenester oppleves som frihetsskapende av dem som mottar dem, snarere enn som ydmykende. Et av vilkårene vi har berørt i omtalen av bidragene i denne boken, er at tjenestene

ikke ganske enkelt kan forstås som en styringsmekanisme som skal tilfredsstille pragmatiske politiske mål og arte seg som bestillinger. Vi har svært mye

dokumentasjon på at denne forståelsen – som i dag er enerådende – kun er

effektiv i den forstand at den gjør både brukerne og tjenesteyterne til redskap

24

innledning

og i økende grad ute av stand til å skape de relasjonene gode tjenester nødvendigvis må være en del av. Dette gjør det interessant å rette blikket mot

innovasjon og sosialt entreprenørskap, som er Kobros tema. Han peker på

at troen på det offentlige som selve motoren bak velferdsutviklingen var en

avgjørende premiss for utviklingen av den nordiske velferdsstaten (Andersen & Hulgård 2018; Vike, 2004). Når grensene for velferdsstatens ekspansjon nå blir stadig tydeligere, rettes oppmerksomheten mot mennesker og

miljøer med nye ideer. Å vende seg mot sivilsamfunnet i jakt på nye og bedre

ideer, også ofte med håp om å finne billigere løsninger på velferdssamfunnets utfordringer, er ikke noe nytt, men det kan likevel gi nye perspektiver, ikke minst fordi sivilsamfunnet er i sterk endring. I den økte oppmerksomheten om sosialt entreprenørskap i Norge finner vi to divergerende retninger i diskusjonen om velferdssamfunnets framtid. Den ene går i retning en

diskurs om effektivisering og innsparing, der privatisering oppfattes å være

en farbar vei for velferdsstaten. Privatiseringen kan i sin tur gå i retning av

økt frivillighet eller mot mer kommersielle tjenester. Den andre samtalen om

sosialt entreprenørskap handler om behov for mer medbestemmelse, direkte

demokrati, solidaritet og brukerstyring i samfunnet. Oppmerksomheten

som rettes mot sosialt entreprenørskap, og den veksten vi ser i sosiale entreprenørielle virksomheter, er manifesteringer både av ønsket om mer effektivitet og besparelser i velferdssamfunnet, og samtidig uttrykk for et ønske

om mer borgerinnflytelse, brukermakt og solidaritet. Dette paradokset kan

gi grobunn for å spørre om fenomenet er særlig godt egnet for å vitalisere

solidariske verdier og prinsipper om rettferdig og mer treffsikker fordeling

i velferdssamfunnet, eller om det like mye kan være et skritt mot avvikling av

det? Spørsmålet er vesentlig, for det er ikke åpenbart at (det velbegrunnede)

behovet for nyskaping og innovasjon ikke er i ferd med å bli synonymt med

et ideologisk begrunnet forsøk på å avvikle offentlig ansvar for velferd og

omgjøre det til et attraktivt privat marked.

Denne boken handler derfor om transformasjonene som foregår i den

norske velferdsstaten. I perspektivet vi utvikler i denne innledningen, gir det

mening å betegne disse som grunnleggende endringer i de sosiale relasjonene

denne samfunnsmodellen består av: om forholdet mellom folkevalgte, byråkrater og førstelinjeansatte; om forholdet mellom staten, kommunene og

brukerne; om forholdet mellom ledere og ansatte; om forholdet mellom velgerne og deres representanter, og om forholdet mellom befolkningsgrupper.

25

velferdsstatens transformasjoner

Det vi framfor alt vil forsøke å forklare, er: Hvordan ble velferdsstaten

en så stor suksess, og hvilke sosiale og politiske faktorer ligger til grunn for

den? Hvordan ble tilliten skapt historisk? Hvorfor har ikke en omfattende

offentlig sektor ført til mer systematisk ydmykelse? Hva er konsekvensene

av at velferdsstatens institusjoner ikke lenger representerer komplekse former for intern spenning og maktbalanse, men et hierarkisk system der det

store flertallet av de involverte aktørene forventes å være iverksettere av et

standardisert tjenesteregime som består av stadig større vekt på kontroll (av

ressurser, prosedyrer, måloppnåelse, ansatte og tjenestemottakere)? Hva er

konsekvensene av at velferdsstaten lider av et stadig mer dramatisk kapasitetsproblem som ikke håndteres via politiske prioriteringer som noen tar

ansvar for?

26

innledning

Referanser

Palgrave Macmillan.

Polity Press.

Universitetsforlaget.

. Scandinavian

University Press.

i Sverige.

,49(4), 575–594. Vike, H. (2004).Velferd uten grenser. Den norske velferdsstaten ved veiskillet. Akribe.

The cultural construction of NordenTidsskrift for Samfunnsforskning

.