(Red.),Velferdsstatens transformasjoner(s. 13–27). Fagbokforlaget.
Innledning
Tittelen på denne boken –
– henviser til tre
sentrale og tett sammenvevde dimensjoner ved den nordiske velferdsstatsmodellen, spesielt den norske versjonen. Denne samfunnsmodellen kjennetegnes grovt sett av at offentlige myndigheter har påtatt seg eksepsjonelt
omfattende ansvar for borgernes liv og velferd, spesielt ved hjelp av overføringer og tjenester som reduserer risiko for den enkelte, og som dermed
garanterer en viss form for trygghet. Det offentlige, velferdspolitiske ansvaret innebærer også en ambisjon om – og i relativt høy grad også en faktisk
evne til – å redusere sosial ulikhet (Brandal, Bratberg & Thorsen, 2013).
Begrepet «modell» er dog kanskje ikke det mest presise, siden det gir
et inntrykk av at det dreier seg om et politisk prosjekt med en klar hensikt
og mål. Det er mer fruktbart å forstå velferdsstaten som et eksperiment, og
vende blikket mot det institusjonelle systemet og den politiske kulturen som
har blitt til underveis (Sørensen & Stråth, 1997). En viktig begrunnelse for
denne boken er at begge disse sidene ved velferdsstaten er utilstrekkelig belyst og forklart. Vi tror en større vekt på dette kan bidra til å anskueliggjøre
hva som står på spill i vår tid. Dette spørsmålet er ikke bare relevant for dem
som måtte være opptatt av å ta vare på det dette eiendommelige eksperimen
Velferdsstatens transformasjonerThis work is licensed under the Creative Commons Attribution 4. 0 International License.
To view a copy of this license, visit
https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/
velferdsstatens transformasjoner
tet har skapt, men også for dem som er opptatt av hva som gjør fungerende
velferdsstater mulig (Fukuyama, 2014).
Den første dimensjonen ved den norske velferdsstaten vi er opptatt av
her, er at vi vet overraskende lite om hvordan og hvorfor den oppsto. De
politiske reformene og interessene som drev dem gjennom, er riktignok godt
kartlagt (Furre, 1991; Slagstad, 1998; Halvorsen et al., 2019), men de sosiale
og kulturelle betingelsene dette hvilte på, er etter vårt syn ikke godt redegjort
for, for eksempel hva som lå til grunn for befolkningens tilsynelatende sterke
vilje til å la offentlige myndigheter overta så mye innflytelse over egne liv.
I den norske og nordiske verden er dette paradoksalt, blant annet fordi individuell autonomi har vært et grunnleggende kulturelt fundament så lenge
(Trägårdh, 2008; Vike, 2018). Den tilliten dette uttrykker, står også i sterk
kontrast til dominerende globale tendenser i vår tid. I store deler av den vestlige verden er statsmaktens legitimitet i krise (Fukuyama, 2014). Selv i land
der majoriteten av befolkningen ønsker seg mer velferdspolitikk, forstås statlige institusjoner (demokratiske organer og statlige byråkratier) som inkompetente når det gjelder å håndtere ansvaret det fører med seg. Svært mange
mennesker har sterke grunner til å være dypt skeptiske til staten, og endog
frykte den. Det er ikke tilfeldig at stater ofte oppfattes som dominerende og
ydmykende (Sennett, 2003; Giddens, 1998).
Den andre dimensjonen handler om endringsprosessene som preger
velferdsstaten i vår tid – og konsekvensene av dem. Vi omtaler disse prosessene som transformasjoner fordi vi mener det er grunn til å anta at det ikke
bare dreier seg om justering av en del ulike velferdspolitiske tiltak, men om
strukturelle forandringer. Med dette mener vi både endringer av selve relasjonen mellom offentlige myndigheter og befolkningen, så vel som mellom ulike
deler av befolkningen. Vi er ikke først og fremst opptatt av styringssystemet
her, men av omformingen av de sosiale relasjonene som disse systemene består av. Nøkkelordene er hierarki, personlig avhengighet og konkurranse. Bak
argumentet om at velferdsstaten må gjøres «bærekraftig» og reformer som
endrer offentlige institusjoners virkemåte, ligger en styringspraksis som binder befolkningen til staten og til hverandre på helt nye måter. Velferdsstatens
institusjoner er kanskje framfor alt i ferd med å framtre som et mer entydig
kommandosystem enn tidligere, og i mindre grad som kanaler for artikulasjon av krav og arenaer for forhandling, korreksjon og tilpasning (Vike, Debesay & Haukelien, 2016). Selv om de demokratiske, representative arenaene
14
innledning
ikke er vesentlig endret, kan ikke det samme sies om arenaene for påvirkning
av kommunale og statlige institusjoner som er ansvarlige for styring av ressurser og utforming av tjenester. Offentlige institusjoner etablerer mye klarere
grenser til sine omgivelser enn før, og det er langt vanskeligere å få tilgang til
dem og/eller korrigere måten de fungerer på.
Den tredje dimensjonen ved det vi kaller velferdsstatens transformasjoner, angår spørsmålet om hva som eventuelt kan og bør gjøres dersom
det skulle være interesse for å bevare denne forholdsvis unike samfunnsmodellen. Vi mener det er på sin plass og på tide at dette spørsmålet stilles og
settes i sammenheng med den (etter vår oppfatning) grunnleggende erkjennelse at velferdsstaten handler om en viss type sosiale relasjoner – ikke først
og fremst styringssystem eller politisk ideologi. Framfor alt dreier det seg
om hvilke relasjoner som ivaretar folks opplevelse av å være fri og samtidig
trygge (Stråth, 2017). Disse opplevelsene utgjør de avgjørende betingelsene
for tillit og for viljen til å ofre noe for fellesgodene som velferdsstaten forvalter på befolkningens vegne. Folk flest bryr seg ikke nødvendigvis mye om
hvorvidt tjenester er «evidensbasert» eller om at myndighetene kan legge
fram dokumentasjon på at tjenestene de yter, «virker» for oss dersom de faktisk oppleves som ydmykende og frihetsberøvende. I denne boken undersøker vi dette ved å se nærmere på det som sannsynligvis påvirker dette mer
enn noe annet – kvaliteten på, og tilgjengeligheten til, de offentlige tjenestene
slik dette faktisk erfares blant dem det angår.
På dette grunnlaget spør vi: Hva skjer med befolkningens tillit til velferdsstaten hvis det institusjonelle grunnlaget den hviler på, går i oppløsning? Satt på spissen: Kan et hierarkisk administrativt system erstatte en
samfunnsform som var preget av distinkte former for gjensidighet uten at
den mister avgjørende kvaliteter som for eksempel en solidarisk oppslutning
i befolkningen? For å belyse dette går vi historisk til verks og forsøker å vise
hvordan disse gjensidighetsformene oppsto, hvilken «jobb» de har gjort og
hva som er i ferd med å bli skapt i deres sted.
15
velferdsstatens transformasjoner
Om kapitlene i boken
Kapitlene i boken beskriver endringsmønstre i velferdsstatens tjenester og
kaster samtidig lys over hvordan offentlig politikk, institusjonell utforming
og profesjonelt arbeid i velferdsstatens førstelinje er i ferd med å forandre
seg. Alle bidragene demonstrerer at den norske velferdsstatsmodellen, slik
vi kjenner den, hviler på noen avgjørende forutsetninger som i økende
grad synes å være truet. Truslene kommer ikke primært fra «the usual suspects», som manglende oppslutning om velferdsstaten, svekkede likhetsidealer, manglende økonomisk evne («bærekraft»), ineffektive institusjoner, egeninteresse-orienterte profesjoner og lignende, men fra – kanskje i høygrad uintenderte – konsekvenser av en villet politikk. Flere av kapitlene
i denne boken diskuterer disse forutsetningene kritisk. Kristin Briseid peker
på at universalismen i velferdspolitikken synes å stå for fall, og viser hvordan statlig og kommunal politikk spiller sammen for å redusere og endog
fjerne tjenester til eldre som strengt tatt er lovpålagte. Begrunnelsen for dette
er at kommunen må redusere utgifter og tilpasser seg ressurssituasjonen, og
i denne prosessen tyder mye på at den politiske bekymringen for hva dette
innebærer, viker plassen for den økonomiske pragmatismen. Det er ikke
bare «de svake gruppene» dette går ut over. Som Reiersen og Torp viser i sitt
kapittel, og som også Hems diskusjon viser, er universalismen et vesentlig element i det store politiske klassekompromisset som ligger til grunn for
velferdsstaten. Det er historisk unikt for de nordiske landene at nær sagt
hele befolkningen har sluttet opp om den, og det skyldes at offentlige tjenester har vært ment for alle og på den måten skapt et kollektivt gode. I de
nevnte kapitlene kommer det tydelig fram at denne mekanismen, sammen
med de mekanismene som bidrar til å skape en relativt egalitær lønnsdannelse, er vesentlig i etableringen av politisk fellesskap i det norske samfunnet. Svekkelsen av eldreomsorgen – og i andre offentlige tjenester – bidrar
til å undergrave dette, og det vil være overraskende dersom de delene av befolkningen som ikke lenger opplever at offentlige tjenester er for dem, eller at
de ikke lenger er gode og dekker behovet deres, vil fortsette å slutte opp om
velferdsstaten. Når det blir attraktivt i stedet å kjøpe seg ut, elimineres den
felles interessen som gjør dette politiske eksperimentet mulig å videreføre.
Også kapitlet om folkehelsepolitikk (Fosse og Torp) gir en tydelig antydning om hvordan ambisjonene i offentlig politikk ikke bare reduseres i tje16
innledning
nestene, men også i satsingen på tiltak som i utgangspunktet bidro til å skape
den opplevelse av likhet og fellesskap som gjorde velferdsstaten mulig. Kommunenes folkehelsearbeid er blitt gradvis avpolitisert og leverer ikke lenger
et avgjørende bidrag til å bruke det brede helseperspektivet som redskap til
å redusere økende forskjeller.
Briseids analyse av hvordan tjenester til eldre gradvis gjøres dårligere
i kommunene reiser spørsmålet om hvorfor kommuneinstitusjonen – som
så langt har vært velferdsstatens sentrale drivkraft – ikke gjør seg sterkere
gjeldende for å utfordre former for statlig styring som truer omfanget og
kvaliteten på offentlige tjenester. Hvordan er det mulig at ansvarlige lokale
folkevalgte ikke reiser opprørsfanen når deres forpliktelser overfor lokalbefolkningen ikke lenger kan opprettholdes? Eksemplet indikerer at ideologiske forskjeller blant folkevalgte ikke kan forklare dette, men at grunnene til
at de tar aktiv del i å undergrave lovpålagte tjenester har med institusjonelle
endringer å gjøre. Når de velger å forplikte seg overfor budsjettet snarere enn
overfor oppgaven med å yte tjenester av høy kvalitet på universell basis, er
det selvsagt mulig å forstå, men det innebærer samtidig at den politiske kraften i kampen for retten til tjenester for alle med behov svekkes. Lokale folkevalgte er i økende grad personlig lojale overfor den lokale administrasjonens
tolkning av den økonomiske situasjonen og overfor statlige myndigheters
styring av kommunene. De representerer i langt mindre grad et korrektiv til
og alternativ maktbasis i relasjon til sentralmakten enn funksjon som utførere av bestillinger de har minimale muligheter til å påvirke.
Lignende mekanismer er i spill i utformingen av administrative og faglige ledelsesfunksjoner i offentlige institusjoner. Hauge og Vike illustrerer
en viktig side ved dette i sitt kapittel om kommunalt ansattes innovasjonsarbeid i tjenesteyting til utsatte barn og familier. Arbeidet de gjør for å skape
bedre samhandling mellom tjenestene, styrke brukernes medvirkning og
fjerne barrierer for tilgang (med mer), er bare i liten grad aktivt støttet på
ledelsesnivå; innovasjon foregår som en tilleggsfunksjon som i realiteten er
frikoblet fra administrativ styring og uten forankring i lederes autoritet som
ansvarlige for å foreta valg med hensyn til risiko, forholdet mellom innovasjon og ordinær drift og prioritering. De overlates i stedet ansvaret for
selv å finne ut av hvordan deres (ofte overveldende) ansvar for å yte flere
og bedre tjenester skal gjøre kommunen i stand til å yte bedre tjenester til
flere for mindre ressurser. Dette viser en allmenn tendens i måten ledelse
17
velferdsstatens transformasjoner
og styring endres på i norsk velferdsforvaltning. Ledere er ikke lenger sterkt
forpliktet overfor oppgaven med å løse fundamentale dilemmaer i tjenesteyting, men er mer spesialister i å regulere knappe ressurser, angi generelle
mål, formulere visjoner og forsøke å sikre at reduksjon i tjenestene ikke
framstår som lovbrudd.
Tendenser av denne typen skaper ikke bare sterke spenninger mellom
politikk og forvaltning, men også mellom styring og profesjonelt arbeid – og
dermed også et sterkt press på selve tjenestene. Sundets kapittel illustrerer
dette tydelig med referanse til familieorientert behandling i psykisk helsearbeid. Sundet viser at gode tjenester til familier som sliter, er avhengige av at
fagfolk (terapeuten i dette tilfellet) er lydhøre overfor brukernes «veto». Det
familiene ikke ønsker, må respekteres, og behandlingen er helt avhengig av
tilliten mellom partene – eller «alliansen», som det kalles i fagspråket – og
må nødvendigvis være et samarbeid. Denne innfallsvinkelen synes å bli stadig vanskeligere fordi sentrale myndigheter er i ferd med å standardisere
behandlingen i henhold til en logikk der diagnoser styrer behandlingen og
behandlingsmetoden. Fagfolkenes relasjon til tjenestemottakerne settes dermed i spill fordi deres mulighet til å ta hensyn til den variasjonen de representerer – de ulike behovene de faktisk har – blir overstyrt. Dette bidrar i sin
tur nødvendigvis til at tjenestemottakerne har mindre grunn til å ha tillit til
fagfolkene, som er nødt til å utføre bestillinger som i mange tilfeller vil måtte
få dem til å framstå som rigide og regelorienterte framfor sensitive, lydhøre
og fleksible. Sundet åpner sitt kapittel med å slå fast at opplevelser av rettferdighet er uløselig knyttet til respekten for forskjellighet.
Sundets diskusjon gir oss innblikk i et annet fundamentalt vilkår for den
norske velferdsmodellens relative suksess, og den sterke viljen befolkningen
i Norge har hatt til å støtte politiske partier som går inn for flere og bedre tjenester i likhetens og rettferdighetens navn; profesjonelle tjenesteyteres evne
til å ta hensyn til behovene slik de som faktisk har dem, opplever dem. Det
er unødvendig å ty til romantiserende beskrivelser av profesjonsutøvere i velferdsstatens førstelinje for å understreke dette; det er ikke primært deres
«gode» holdninger som er poenget her, men snarere den funksjonen de historisk sett fikk mulighet til å fylle i velferdsstatens ekspansjonsperiode, som
trenger oppmerksomhet. Fordi profesjonelle tjenesteutøvere svært lenge var
oppsiktsvekkende autonome og underlagt ytterst svak styring, utviklet de en
slags «mellomposisjon» mellom det institusjonelle apparatet de var en del av
18
innledning
(«staten»), og brukerne. Svært få av dem utviklet en identitet som innebar at
de så det som sin oppgave å beskytte statens ressurser overfor en kravstor befolkning med urimelige og potensielt illegitime krav. De så i mange sammenhenger på seg selv som brukernes advokater overfor sin egen arbeidsgiver, og stilte seg bak deres krav om tilpassede tjenester og ble dermed i usedvanlig grad påvirkbare. I Reiersens og Torps kapittel, så vel som i Hems diskusjon om klassekompromisset som ligger til grunn for velferdsstaten, er denne
alliansen mellom de voksende profesjonene og brukerne (og deres organisasjoner) – som ofte også har involvert sterk støtte fra lokale folkevalgte som
identifiserte seg sterkt med ansvaret for bedre offentlige tjenester – sentral.
Det er verdt å understreke at den norske befolkningens syn på offentlige tjenester er langt mer positiv enn i de fleste land. Dette er neppe tilfeldig, og har
sannsynligvis mye å gjøre med at profesjonsutøvere har vært forholdvis tilgjengelige, påvirkbare og faktisk i stand til å tilpasse tjenestene til individuelle
behov uten å søke sine ledere om lov i hvert enkelt tilfelle. Sentralmaktens
behov for å standardisere tjenestene er ikke primært motivert av at tjenestene så langt har vært for «dårlige», men at tjenesteutøvernes autonomi har
truet sentral makt og kontroll. Det er langt enklere å styre offentlige institusjoner ved å standardisere tjenestene, redusere ressursene og sende ansvaret for
kapasitetsproblemene som dermed oppstår, til tjenesteutøverne selv, spesielt
når tjenesteutøverne samtidig kan behandles som personlig illojale dersom
de påpeker at dårligere tjenester skyldes for knappe ressurser. Når argumentet om at problemer av denne typen skyldes ineffektivitet, blir velferdsstatens
politiske fundament – evnen til å dele ansvaret for å realisere veldig omfattende ambisjoner – trivialisert og omgjort til et teknisk problem.
Det norske politiske eksperimentet hviler på et stort og etter vår vurdering interessant paradoks (Vike, 2018). Den norske statsmakten har påtatt
seg et større ansvar for befolkningen enn noe annet land på kloden, samtidig som selve statsmakten lenge har vært relativt svak. Den har svært lenge
vært ytterst desentralisert og preget av en oppsiktsvekkende sterk spredning
av makt, der en myriade av lokale institusjoner har hatt stor selvstendighet
innenfor en felles ramme. I løpet av de siste par tiårene har dette endret seg
dramatisk, og den sentrale staten har systematisk økt sin makt på bekostning av lokale institusjoners selvstendige rolle. En konsekvens av dette er at
offentlige institusjoner er blitt utsatt for et helt annet press enn tidligere for
å prioritere oppgaven med å beskytte egne ressurser overfor overveldende
19
velferdsstatens transformasjoner
etterspørsel. Dette betyr at det innføres formelle og uformelle vilkår for tilgang til tjenestene på en helt annen måte enn tidligere. To konsekvenser av
dette er spesielt viktige. Den første er at ressursene spres på flere og skaper
dårligere tjenester på mange områder, spesielt der brukerne er «ressurskrevende» og mangler sterke allierte. Den andre – som kanskje er enda viktigerefordi den er mer subtil – er at brukerne opplever ydmykelser i sine forsøk på
å få tilgang fordi tersklene er høyere og mistanker om misbruk uvegerlig blir
en del av selve tjenesteytingen.
Sælørs kapittel om «Trygdebeistet» tar dette problemet opp til diskusjon. I hans autobiografiske fortelling er ydmykelsens mange dimensjoner et
gjennomgående tema. Offentlige institusjoners makt blir spesielt tydelig for
oss når de gjør oss små og påtvinger oss en opplevd plikt til å demonstrere
vår verdighet igjen og igjen. Dette kan skje gjennom tilsynelatende trivielle
mekanismer som venting, stadig skifte av saksbehandler, utilgjengelighet og
manglende kunnskap om saken det gjelder, til langt mer omfattende og
destruktive opplevelser som opplevelsen av å bli utmattet av en langtekkelig kamp for å få rettighetene sine innfridd og dermed verken kunne utføre
jobben sin eller opprettholde et normalt daglig- og familieliv. At eksemplet
i Sælørs tilfelle nettopp er NAV, er neppe helt tilfeldig. Kanskje for første
gang i norsk etterkrigshistorie har vi fått en institusjon som har fått i oppdrag å gjøre systematisk ydmykelse til et virkemiddel i å beskytte offentlige
ressurser overfor befolkningens behov og krav. Dette oppdraget er selvsagt
ikke nedfelt i noe offentlig dokument, men er likevel en så direkte konsekvens av måten arbeidslinja og NAVs hierarkiske organisering håndteres på
at det er liten grunn til å bli overrasket eller å anta at myndighetenes egentlige hensikt er å fjerne årsakene til ydmykelsene. En rekke veldokumenterte erfaringer fra andre land viser at problemene NAV har skapt, kunne
vært unngått hvis det hadde vært politisk vilje til det. Dette problemet viser
også til et annet sentralt, kjent paradoks i byråkratiforskning: Intensjonene
blant ansatte i institusjoner som utvikler ydmykende praksiser, er ofte gode
og heroiske, men de institusjonelle mekanismene som følger av lite gjennomtenkte politiske bestillinger, virker likevel systematisk dehumaniserende
uten at de ansatte selv nødvendigvis ser sammenhengen eller makter å gjøre
noe med den.
Det er i denne forstand et nært slektskap mellom Sælørs eksempel og de
øvrige kapitlene i denne boken som tar for seg hvordan relasjonen mellom
20
innledning
politikk, institusjonsutforming, profesjonsutøvelse og relasjoner til brukere
gradvis endres i velferdsstaten. Oute og Glasdam diskuterer for eksempel
hvordan den gode intensjonen om å legge økende vekt på involvering av pårørende i psykiske helsetjenester i realiteten fører til en gradvis overføring av
ansvar der de pårørende selv blir gitt oppgaven med å følge opp pasienten
og opptre som eksperter på hennes/hans situasjon. Rammen for deres diskusjon er blant annet Ove Kaj Pedersens kjente bok
fra
2011. Pedersen viser hvordan velferdsstaten gradvis har dreid den velferdspolitiske orienteringen bort fra satsingen på å kompensere for borgernes
evne til å konkurrere i ulike markeder til å legge avgjørende vekt på å stimulere den individuelle konkurranseevnen. Dette betyr at tjenestene blir mer
midlertidige, kortvarige og målrettede, og at de ledsages av et strategisk mål
om å gjøre tjenestemottakerne ansvarlige for å håndtere sin egen situasjon.
Denne politiske ambisjonen er ikke unik for de nordiske landene, men er en
slags resirkulert versjon av Tony Blairs visjon om «Den tredje vei» i Storbritannia på slutten av 1990-tallet og framover, og som er blitt helt toneangivende i EU etter dette.
Arbeidet med recovery i psykisk helsefeltet gir en indikasjon på hvordan denne type endringer nedfelles i offentlige tjenester til «ressurskrevende»
brukere i Norge. Recovery er betegnelsen på en toneangivende faglig orientering i arbeidet med brukere med utfordringer innen helse og rus som legger
avgjørende vekt på at fokus på sykdom og diagnose kan komme i veien for
de kreftene og det potensial i alle menneskers liv som kan stimulere bedre og
mer meningsfulle liv, om ikke nødvendigvis komplett helbredelse, normalitet og konvensjonelle livsløp. I bidraget fra Karlsson, Borg og Klevan i denne
boken analyseres utviklingen av denne retningen fra dens opprinnelse som
et borgerrettighetsprosjekt (med opphav i USA) og kollektivt opprør mot
stigma, marginalisering og undertrykkelse, til et systemisk press i retning
av individualistisk standardisering. Forfatterne er sterkt bekymret for at feltet i økende grad blir manualisert, instrumentalisert, «mainstreamet» og tilpasset helsebyråkratiets behov snarere enn brukernes. Psykisk helsetjenester
fremstår ofte som formalistiske, vanskelig å nå fram til og ikke rettet mot
enkeltmenneskets ønsker og behov. Som vi har sett ovenfor påvirker dette
også brukernes tillit til fagfolkene de ofte er avhengige av. Skal en borger ha
tillit til en fagperson, må borgeren oppleve at fagpersonen er der for brukeren og ikke er bundet på hender og føtter av andre(s) interesser.
21
velferdsstatens transformasjoner
Når dette fundamentet for tillit endres, og kanskje undergraves, skjer
det ikke minst fordi politiske myndigheter har et langt sterkere behov enn
tidligere for å gjøre velferdsstatens institusjoner – og profesjonelle tjenesteytere som gjør jobben sin der – til redskap for å få bedre resultater, som oftest
på kort sikt. Som Krane og Gullslett viser i sitt bidrag til boken, betyr dette for
skolens del at den blir en slags oppsamlingsplass for reformer som samlet sett
og over tid gir skolen og lærere en mengde selvmotsigende og ikke sjelden
helt urealistiske oppgaver, hvorav enkelte måles systematisk og andre ikke.
Faren for at politikere etterspør forskning som kan legitimere deres beslutninger, og for at makten konsentreres i et ekkokammer mellom forskere og
politikere, er økende. Ved at læreren settes i front for systemkrav som bidrar
til økt stress og press, kan det paradoksalt nok komme i veien for selve relasjonen mellom lærer og elev som jo er avgjørende for elevers prestasjoner.
Som andre vestlige demokratier preges de nordiske land av økende sosiale forskjeller og former for systematisk marginalisering som inntil relativt
nylig framsto som utenkelig for mange og som et brudd med ideene som
ligger til grunn for velferdsstaten. Økende ulikhet har skapt bekymring og
inspirert en rekke politiske tiltak, men har så langt ikke mobilisert noe i nærheten av den politiske viljen som trengs for å gjøre noe avgjørende med den.
Vi mener det er grunn til å la denne erkjennelsen danne et bakteppe for forståelsen av sentraliseringens konsekvenser for velferdsstatens institusjoner
og tjenester. Som vi har vært inne på er det oppsiktsvekkende at velferdsstatens tjenester i mange tiår ble opplevd som frihetsskapende blant store deler
av den norske befolkningen. Hva skal til for at offentlige tjenester ikke innebærer en trussel mot folks verdighet? Spørsmålet er godt belyst i forskningslitteraturen. Det er for eksempel liten tvil om at lokale institusjoner er langt
bedre egnet til å ivareta verdighet enn store, at institusjonell autonomi fungerer bedre enn sentral styring, eller om at tillit til faglig skjønn gir et større
rom for å tilpasse tjenestene til individuelle behov. Videre vet vi at ambisiøse og skiftende politiske bestillinger til tjenesteytende institusjoner ofte gjør
dem dysfunksjonelle, at ledere som gjøres avhengige av andre ledere høyere
opp i hierarkiet, gjør dem mindre forpliktet overfor dem som mottar tjenestene. Det er i tillegg liten tvil om at fagfolk som får et langt større ansvar
for å yte enn det finnes ressurser til, ofte møter liten anerkjennelse fra egne
ledere når de påpeker dette problemet, og at dette har en direkte konsekvens
innledning
eller skape uformelle barrierer for tilgang. Et hovedproblem er at det som
kreves for å skape gode og verdige tjenester, samtidig truer sentral kontroll.
Trusselen om økte kostnader og frykten for potensielt misbruk av tjenester
er de sentrale argumentene for denne kontrollen. Begge deler har en tendens til å skape en sterk, grunnleggende spenning mellom den respekten for
folks behov som verdigheten krever på den ene siden, og den sterkt økende
og systematiske mistenkeligheten mot potensielle «fake needs» som kontrollbehovet skaper på den andre – spesielt blant dem som befinner seg på
beslutningsarenaer på god avstand til brukerne. Gitt at velferdsstatens svære
ambisjoner skaper så omfattende forpliktelser, er det sannsynlig at evnen til
å leve opp til dem i praksis krever en høyt utviklet evne til å dele på ansvaret
på en måte som gjør det vanskelig for én enkelt institusjon og/eller én enkelt
maktinteresse å definere premissene; det gjør det altfor fristende å overlate
kostbart og krevende ansvar til andre med mindre evne til å lukke seg inne
– slik vi for eksempel ser i relasjonen mellom den sentrale staten og kommunene og mellom helseforetakene og kommunene, eller mellom ledere og
(særlig de kvinnedominerte) profesjonene i helse- og omsorgstjenestene og
i skolen. Det norske systemet legger svært godt til rette for at politiske interesser bruker velferdsstatens tjenesteytende institusjoner for egne formål. Det
viser seg for eksempel å være oppsiktsvekkende enkelt å strupe kommunene
og dermed presse tjenesteyterne til å løpe raskere og påta seg mer ansvar – og
samtid innkassere politisk gevinst for «økt effektivitet».
Flere av kapitlene i boken bidrar til å demonstrere dette. Bidragene
som mest direkte retter blikket mot institusjoner som i høy grad lykkes med
å videreføre velferdsstatens tradisjonelle «verdighetslinje», er Auslands og
Andvigs studie av Bastøy fengsel, og Gullsletts og Andvigs analyse av Kirkens Bymisjons arbeid med mennesker med rusutfordringer. Bastøy fengsel
velferdsstatens transformasjoner
etter soning. Men «landsbyfengselet» ser ut til å være under press i velferdsstaten. Bastøy som fengselskonsept har internasjonal oppmerksomhet fordi
man der satser på større frihet og flere individuelle tilpasninger enn det som
er vanlig. Tidligere og nåværende innsatte og ansatte viser et stort engasjement for det de kaller «Bastøysaken». Det finnes en mengde spennende og
innovative ideer til å gjøre fengselet bedre, og å minske gapet mellom fengselsliv og samfunnet utenfor. Forutsetningen for dette er at fengselet makter å opprettholde vilkårene for at de innsatte opplever i praksis at de kan
delta som verdige deltakere, en opplevelse som altså synes å bli et knapphetsgode i en stadig mer sentralstyrt velferdsstat der erfaringene fra førstelinjen
i økende grad må vike som grunnlag for politikk- og institusjonsutforming.
I Kirkens Bymisjons prosjekt «Ut i jobb» får deltakerne mulighet til å bli
kjent med en kontaktperson og veileder som gjør det mulig å utvikle en personlig relasjon som varer over tid. Kontinuitet i oppfølgingen er svært viktig
for mange i denne målgruppa, spesielt fordi mange har erfart at møtet med
det offentlige hjelpeapparatet innebærer å møte stadig nye saksbehandlere
som ikke kjenner deres situasjon, og som ofte gir dem en opplevelse av å bli
avvist og ikke trodd på. Bymisjonens arbeid i tiltaket «Ut i jobb» er et eksempel på tillitsskapende arbeid overfor personer med rusproblemer og fengselsbakgrunn. Mulighetene deltakerne får til å utvikle tillitsfulle relasjoner, gjør at
de tør å gjøre seg avhengige av hjelpenes handlinger; de tar den risikoen fordi
de erfarer at hjelperne i KB er til å stole på. Forskjellen mellom Kirkens Bymisjon og offentlige institusjoner som har som oppgave å yte tilsvarende bistand, kan sannsynligvis forklares med henvisning til det «enkle» faktum at KB kanvelge å prioritere deltakernes egne vurderinger av hva som trengs for å bygge
tillit, snarere enn å levere på standardiserte bestillinger fra politiske myndigheter og ledere som er avhengige av å produsere resultater på kort sikt.
Eksemplet antyder at framtiden for det norske velferdsstatseksperimentet – dersom det har en framtid overhodet – går via en mer systematisk
refleksjon om vilkårene for at offentlige tjenester oppleves som frihetsskapende av dem som mottar dem, snarere enn som ydmykende. Et av vilkårene vi har berørt i omtalen av bidragene i denne boken, er at tjenestene
ikke ganske enkelt kan forstås som en styringsmekanisme som skal tilfredsstille pragmatiske politiske mål og arte seg som bestillinger. Vi har svært mye
dokumentasjon på at denne forståelsen – som i dag er enerådende – kun er
effektiv i den forstand at den gjør både brukerne og tjenesteyterne til redskap
24
innledning
og i økende grad ute av stand til å skape de relasjonene gode tjenester nødvendigvis må være en del av. Dette gjør det interessant å rette blikket mot
innovasjon og sosialt entreprenørskap, som er Kobros tema. Han peker på
at troen på det offentlige som selve motoren bak velferdsutviklingen var en
avgjørende premiss for utviklingen av den nordiske velferdsstaten (Andersen & Hulgård 2018; Vike, 2004). Når grensene for velferdsstatens ekspansjon nå blir stadig tydeligere, rettes oppmerksomheten mot mennesker og
miljøer med nye ideer. Å vende seg mot sivilsamfunnet i jakt på nye og bedre
ideer, også ofte med håp om å finne billigere løsninger på velferdssamfunnets utfordringer, er ikke noe nytt, men det kan likevel gi nye perspektiver, ikke minst fordi sivilsamfunnet er i sterk endring. I den økte oppmerksomheten om sosialt entreprenørskap i Norge finner vi to divergerende retninger i diskusjonen om velferdssamfunnets framtid. Den ene går i retning en
diskurs om effektivisering og innsparing, der privatisering oppfattes å være
en farbar vei for velferdsstaten. Privatiseringen kan i sin tur gå i retning av
økt frivillighet eller mot mer kommersielle tjenester. Den andre samtalen om
sosialt entreprenørskap handler om behov for mer medbestemmelse, direkte
demokrati, solidaritet og brukerstyring i samfunnet. Oppmerksomheten
som rettes mot sosialt entreprenørskap, og den veksten vi ser i sosiale entreprenørielle virksomheter, er manifesteringer både av ønsket om mer effektivitet og besparelser i velferdssamfunnet, og samtidig uttrykk for et ønske
om mer borgerinnflytelse, brukermakt og solidaritet. Dette paradokset kan
gi grobunn for å spørre om fenomenet er særlig godt egnet for å vitalisere
solidariske verdier og prinsipper om rettferdig og mer treffsikker fordeling
i velferdssamfunnet, eller om det like mye kan være et skritt mot avvikling av
det? Spørsmålet er vesentlig, for det er ikke åpenbart at (det velbegrunnede)
behovet for nyskaping og innovasjon ikke er i ferd med å bli synonymt med
et ideologisk begrunnet forsøk på å avvikle offentlig ansvar for velferd og
omgjøre det til et attraktivt privat marked.
Denne boken handler derfor om transformasjonene som foregår i den
norske velferdsstaten. I perspektivet vi utvikler i denne innledningen, gir det
mening å betegne disse som grunnleggende endringer i de sosiale relasjonene
denne samfunnsmodellen består av: om forholdet mellom folkevalgte, byråkrater og førstelinjeansatte; om forholdet mellom staten, kommunene og
brukerne; om forholdet mellom ledere og ansatte; om forholdet mellom velgerne og deres representanter, og om forholdet mellom befolkningsgrupper.
25
velferdsstatens transformasjoner
Det vi framfor alt vil forsøke å forklare, er: Hvordan ble velferdsstaten
en så stor suksess, og hvilke sosiale og politiske faktorer ligger til grunn for
den? Hvordan ble tilliten skapt historisk? Hvorfor har ikke en omfattende
offentlig sektor ført til mer systematisk ydmykelse? Hva er konsekvensene
av at velferdsstatens institusjoner ikke lenger representerer komplekse former for intern spenning og maktbalanse, men et hierarkisk system der det
store flertallet av de involverte aktørene forventes å være iverksettere av et
standardisert tjenesteregime som består av stadig større vekt på kontroll (av
ressurser, prosedyrer, måloppnåelse, ansatte og tjenestemottakere)? Hva er
konsekvensene av at velferdsstaten lider av et stadig mer dramatisk kapasitetsproblem som ikke håndteres via politiske prioriteringer som noen tar
ansvar for?
26
innledning
Referanser
Palgrave Macmillan.
Polity Press.
Universitetsforlaget.
. Scandinavian
University Press.
i Sverige.
,49(4), 575–594. Vike, H. (2004).Velferd uten grenser. Den norske velferdsstaten ved veiskillet. Akribe.
The cultural construction of NordenTidsskrift for Samfunnsforskning
.